Derechos Humanos y planificación: Ecuador sabe cómo hacerlo

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Entrevista a Guillermo Fernández, asesor en Derechos Humanos ONU Ecuador

Representantes de alrededor de 45 países escucharon en Ginebra la presentación que el Ecuador realizó sobre la planificación desde un enfoque de derechos humanos. Luego de la intervención de Fander Falconí, secretario nacional de Planificación y Desarrollo, el asesor en Derechos Humanos del Sistema de las Naciones Unidas (ONU) en Ecuador, Guillermo Fernández, complementó con un análisis exhaustivo sobre la metodología empleada en la experiencia ecuatoriana y que, a su criterio, representa un punto de quiebre en esta materia. Senplades indagó sobre la trascendencia de la propuesta formulada en el marco de la Sesión 22 del Consejo de Derechos Humanos.

¿Ecuador es pionero en esta materia?

La Constitución del Ecuador es muy garantista de los derechos humanos y señala que su cumplimiento debe lograrse de manera progresiva a través de normas, jurisprudencia y políticas públicas. Lo tradicional en derechos humanos es trabajar en los dos primeros ámbitos, más no en las políticas públicas. Este es un primer aspecto innovador.

Se trata de pasar del discurso a la práctica…

El que el Ecuador tenga una Constitución de estas características supone también retos mayores. Hay un nuevo paradigma, el Buen Vivir, que es una lectura ecuatoriana basada en una filosofía de los pueblos indígenas, pero que incluye a los derechos. El Ecuador plantea que el máximo deber del Estado es respetar y hacer respetar los derechos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, y que son inmediatamente aplicables por todos. Estos derechos deben desarrollarse progresivamente mediante políticas públicas, ya que la Constitución y los tratados de derechos humanos prevalecen sobre cualquier otra norma o acto de poder. La Carta Magna coloca a los derechos humanos por encima de todo. El mensaje es muy fuerte.

¿Cuándo empezó Ecuador a innovar el enfoque de derechos?

Cuando en el marco de la Constitución y desde el Gobierno se recuperó el rol planificador del Estado. Lo segundo es que se necesita una entidad nacional y un sistema fuerte de planificación: la Senplades. Desde el Alto Comisionado para los Derechos Humanos provino la experiencia acumulada en las metodologías de enfoque de derechos humanos para el desarrollo.

Es decir, ¿se trata de construir una relación interinstitucional?

Nuestro valor técnico añadido es el enfoque de derechos humanos. El reto es hacerlo para un Estado que abarca todos los temas e instituciones. Es mucho más ambicioso.

¿Por qué la propuesta ecuatoriana es diferente?

La mayoría de Estados consagran los derechos en su Constitución y han firmado tratados internacionales. Pero Ecuador tiene claro el qué y el cómo, y esto último es lo que innova, el que desde la Senplades se ha trabajado en el cómo hacerlo y de manera técnica.

¿La innovación radica en la creación de una metodología?

Exactamente. La parte declarativa es fundamental, pero ninguna persona percibe la bondad de una Ley sino hasta que se aplica, caso contrario es papel mojado. ¿De qué sirve una Constitución que es muy garantista en derechos humanos si en la vida real no tiene efecto? Para esto debe construirse todo un aparato normativo, constitucional y con políticas que la hagan realidad. Ese es el proceso de Ecuador. Cuando se realizó el Primer Examen Periódico Universal (UPR –siglas en inglés-), en 2008, Ecuador planteó la necesidad de recibir cooperación internacional técnica para institucionalizar la planificación, el seguimiento y la evaluación con un enfoque de derechos. En 2009, la Senplades envió una carta a la Alta Comisionada de Derechos Humanos solicitando la asistencia y en 2010 comenzó un trabajo conjunto entre la Senplades y el Alto Comisionado.

¿Cómo procesaron el pedido?

Esta petición también era nueva para nosotros. Teníamos la experticia en el enfoque de derechos humanos desde la planificación de cooperación para el desarrollo, pero otra cosa es desarrollar una metodología para un Estado. Hubo que convencer a Ginebra, donde incluso dijeron: “si llegamos a desarrollar esto, ¿qué utilidad va a tener si ningún otro país tiene esa Constitución, ni  la voluntad política, ni la fortaleza de políticas públicas para hacerlo?”. Pero se dio el apoyo y  unimos experticias. Nos ayudó un experto del Alto Comisionado en Ginebra y que es profesor de la Universidad de Naciones Unidas en enfoque de derechos humanos. Hubo un consultor internacional enfocado en revisar el Plan Nacional para el Buen Vivir, mientras acá trabajábamos por un par de años en la Guía Política Sectorial. Esta Guía tiene una metodología diferente, pues supone otro tipo de diagnóstico, de análisis planteado sobre la base de sujetos de derechos y de obligaciones y con principios como la no discriminación y la participación. Es un cambio cultural para los planificadores. Este trabajo técnico tuvo que pasar por una aprobación política sobre cómo encaja con el Buen Vivir y la Constitución. Posteriormente empezamos las capacitaciones, que hasta el momento se han impartido a entre 120 y 150 funcionarios públicos.

¿Qué fue lo más importante de la capacitación?

Quienes participaron encontraron que por fin había una norma que estandarizaba cómo se hace la política sectorial. No puede haber transversalización de los derechos humanos si no hay política. Entonces, los requisitos son que haya la política y gestión por resultados con enfoque de derechos.

¿Cómo opera la gestión por resultados en el tema de derechos?

La gestión por resultados no debe estar orientada a cómo se ejecutaron los fondos, si se lo hizo a tiempo o si se cumplieron los plazos o las normas. Lo que da validez a la política pública es saber si después de haber invertido recursos, la gente disfruta más o no de sus derechos.

¿Cuál es el siguiente paso luego de la Guía y la capacitación?

Se continúa con la capacitación. Aplicar la Guía no es fácil. Este proceso aún está en construcción, pero nadie lo tiene, sólo Ecuador.

¿Aparte de la Guía hay otros resultados concretos de este trabajo?

Está el Atlas de las Desigualdades, que proporciona la línea de base del nuevo Plan Nacional para el Buen Vivir. Mide las brechas en el disfrute de derechos, tanto por grupos como de manera territorial. Desarrolló una metodología para identificar dónde estaban los grupos más excluidos respecto al disfrute de derechos, donde hay recursos más limitados y dónde priorizar. Cuando salga va a ser otro tema que los países van a querer mirar, porque ningún otro país lo ha hecho. Esto permitió que desde la propia experticia ecuatoriana se generen nuevos indicadores.

¿No existen indicadores de derechos humanos?

Los indicadores tradicionales no necesariamente miden lo que se necesita y otros son engañosos, como los promedios. Por ejemplo, el ingreso promedio hace que desaparezcan las desigualdades. Es como si hubiera una torta para dos personas y el uno no tiene nada; el promedio dice que cada uno tiene la mitad de la torta y eso es mentira. Los indicadores en derechos humanos deben medir su impacto de forma desagregada. Las políticas públicas deben orientarse en dos sentidos simultáneos: hay un mínimo que debe tener todo el mundo y es necesario acortar las brechas.

¿Esta visión rompe con el esquema tradicional de la planificación, incluso en el campo político?

Absolutamente. Los indicadores no se crean para comparar países sino para que el Estado tenga el control sobre cómo evoluciona la situación de los derechos humanos y cuál es el impacto de su política pública. La solicitud original para desarrollar este sistema de indicadores vino de los Comités de los Tratados de Derechos Humanos, que reciben los informes del Estado y de la sociedad civil, cada una con su propia versión. El problema: ¿cómo mido estos informes? Hay cinco países en América Latina que están haciendo algo en este sentido: México, Paraguay, Ecuador, Brasil y Bolivia. Si Ecuador logra establecer el sistema completo de indicadores, será el primero, porque lo que hay en Bolivia o en México se relaciona con derechos sueltos, como justicia y salud.